Introduzione sezioneIl ciclo e gli strumenti della programmazione economico-finanziaria: dalle regole nazionali a quelle europee

Il ciclo e gli strumenti della programmazione economico-finanziaria: dalle regole nazionali a quelle europee

L’evoluzione del ciclo della programmazione e dei suoi principali strumenti ha attraversato varie fasi: dai primi documenti della Repubblica che accompagnano il bilancio annuale negli anni cinquanta, alle importanti modifiche introdotte alla fine degli anni settanta con l’istituzione della legge finanziaria; dal varo alla fine degli anni ottanta del Documento di Programmazione Economico – Finanziaria DPEF, inteso come lo strumento fondamentale su cui si impernia la politica economica del Governo, fino ai documenti “europei”, quali, il Programma di Stabilità, introdotto con l’ingresso dell’Italia nell’Unione Monetaria, e il Piano Nazionale delle Riforme, legato alla Strategia di Lisbona(PDF, 152 KB) e, successivamente, a Europa 2020(PDF, 166 KB); dalla riforma del bilancio avviata alla fine del 2009 all’istituzione, dal 2011, del “Semestre europeo” di coordinamento delle politiche nazionali, e all’introduzione, nel 2013, di un nuovo processo di valutazione dei progetti di bilancio nazionali.

L’evoluzione della programmazione può essere sintetizzata in tre fasi: la prima va dall’istituzione della Repubblica italiana al 2009; la seconda, molto breve, vede l’avvio della riforma del bilancio nel dicembre 2009 con ricadute, nel 2010, sul ciclo dei documenti programmatici; la terza, da aprile 2011 ad oggi, allinea gli strumenti e i documenti nazionali alle scadenze e alle regole dettate dal Semestre europeo.

Tale evoluzione è rappresentata nella tabella il ciclo dei documenti programmatici: le tre fasi, che evidenzia i documenti prodotti in ciascun periodo.

 

il ciclo dei documenti programmatici: le tre fasi

FASE I - Dalle origini al 2009

Una analisi approfondita dei documenti programmatici previsti dalla normativa precedente la L. 31 Dicembre 2009 n. 196 è contenuta nella Guida dell’Economia del maggio 2006:I Documenti Programmatici: Ruolo, Strutture, Processi e Strumenti del MEF(PDF, 1639 KB). In particolare, fino al termine degli anni settanta, le norme di contabilità generale dello stato prevedono che un solo documento di previsione accompagni il bilancio annuale:Relazione Previsionale e Programmatica - RPP istituita con la L. 21 agosto 1949 n. 639 e successive modificazioni. Un altro documento, la Relazione Generale sulla situazione economica del Paese - RGE, istituito con la medesima legge 639, illustra con particolare ricchezza di dati l’andamento dell’economia italiana nell’anno precedente a quello di pubblicazione.

La L. 5 Agosto 1978 n. 468, pur non introducendo nuovi documenti programmatici, apporta profonde innovazioni in materia, affiancando la programmazione economica a quella finanziaria basata sull’adozione di un bilancio pluriennale e istituendo uno strumento normativo atto a dare una maggiore flessibilità alle politiche di bilancio: la Legge Finanziaria.

Alla fine degli anni ottanta, la L. 23 Agosto 1988 n. 362 ha modificato la legge 468 comportando questa volta anche l’introduzione di nuovi documenti programmatici: il Documento di Programmazione Economico-Finanziaria - DPEF e la Relazione sull’Andamento dell’Economia nell’Anno precedente e Aggiornamento delle Previsioni per l’anno in corso - AGGRPP che si accompagna alla Relazione Trimestrale di cassa sull’andamento dei conti pubblici. L’AGGRPP nel 2007 viene sostituita dalla Relazione unificata di economia e finanza - RUEF che unifica entrambe le suddette Relazioni.

Alla fine degli anni novanta il ciclo dei documenti programmatici si è arricchito di altri due rapporti richiesti dalle nuove normative europee: il Programma di Stabilità - PS, legato all’ingresso dell’Italia nella Unione Economica Monetaria - UEM, e il Rapporto sulle Riforme Economiche - RER che a partire dal 2005, in relazione al rilancio della Strategia di Lisbona, confluisce nel Programma Nazionale di Riforme - PNR. Nel frattempo, la L. 25 giugno 1999, n. 208 introduce alcune modifiche di rilievo al contenuto del DPEF e della legge finanziaria e rimodula i termini di presentazione dei documenti di programmazione economico-finanziaria (per il DPEF, dal 15 maggio al 30 giugno).
 

FASE II - Riforma di bilancio del 2009 

La L. 31 Dicembre 2009 n. 196(PDF, 186 KB) ha apportato importanti modifiche al ciclo dei documenti programmatici e di finanza pubblica, prevedendo una razionalizzazione dei contenuti e dei termini di presentazione.

In particolare, viene introdotta la Decisione di Finanza Pubblica - DFP che rappresenta lo strumento di programmazione, almeno triennale, sostitutivo del Documento di Programmazione Economico-Finanziaria - DPEF. Inoltre, è abrogata la Relazione Previsionale e Programmatica - RPP, mentre la Relazione unificata di economia e finanza - RUEF viene sostituita dalla Relazione sull’Economia e la Finanza Pubblica - REF, ma solo a partire dal 2011. Inoltre, all’art. 7, comma 2, lettera g), la legge ha esplicitamente indicato l’aggiornamento del Programma di Stabilità - PS tra gli strumenti della programmazione finanziaria e previsto che il Governo presenti l’Aggiornamento del PS agli Organismi europei secondo il calendario concordato in sede europea. Il PS è presentato dal Governo alle Camere. La stessa legge, all’art. 9, ha inoltre disposto che, in sede di predisposizione dell’Aggiornamento del PS, il Governo trasmetta alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, entro i quindici giorni antecedenti la data di presentazione concordata in sede europea, uno schema del PS che indichi il quadro delle prospettive di medio termine della politica economica italiana nell’ambito dell'Unione europea.

Restano in vigore le norme che prevedono la Relazione Generale sulla situazione economica del Paese - RGE e il Programma Nazionale di Riforma – PNR.

 

FASE III - Semestre europeo

A seguito delle nuove regole adottate dall’Unione Europea in materia di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, in particolare con il lancio della nuova strategia di sviluppo Europa 2020 e con l’introduzione del Semestre europeo, la L. 7 Aprile 2011 n. 39 ha modificato la L. 31 Dicembre 2009 n. 196, rivedendo struttura e tempistica dei documenti programmatici: l’avvio del ciclo è anticipato al primo semestre dell’anno, mentre la manovra di finanza pubblica (legge di stabilità e legge di bilancio) rimane stabilita per ottobre. Le modifiche mirano a conseguire la piena integrazione tra il ciclo di programmazione nazionale e il nuovo semestre europeo.

Il ciclo della programmazione inizia con la presentazione, entro il 10 aprile di ogni anno, del Documento di economia e finanza - DEF, che contiene in separate sezioni l’aggiornamento del Programma di stabilità - PS e del Programma nazionale di riforma - PNR. Il Documento è inviato dal Governo alle Camere. L’anticipo del DEF, che sostituisce la Decisione di finanza pubblica - DFP, determina inoltre la soppressione della Relazione sull’economia e la finanza pubblica - REF. Dopo l’esame parlamentare del DEF (risoluzioni di approvazione), il PS e il PNR sono inviati entro il 30 aprile alle Istituzioni europee. Entro il successivo 20 settembre, il Governo invia alle Camere la Nota di aggiornamento del DEF con cui aggiorna le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica e gli obiettivi programmatici, per recepire le eventuali osservazioni del Consiglio dell’Unione europea. Unitamente al nuovo calendario, sono ridefiniti anche gli strumenti ed il contenuto dei documenti programmatici previsti dalla legge di contabilità e finanza pubblica. Anche il ruolo del Parlamento diviene più incisivo per quanto riguarda la definizione delle politiche di bilancio e dei livelli di governo decentrati nell’articolazione degli obiettivi programmatici.

La legge 39, inoltre, prevede la revisione dei contenuti della Relazione generale sulla situazione economica del Paese - RGE, da presentare al Parlamento entro il mese di aprile di ciascun anno, a partire dal 2012. Per la RGE relativa al 2010 il termine di presentazione è stabilito per settembre. La Commissione per il riordino della RGE, istituita con la medesima legge, ha eseguito il suo mandato nel periodo maggio-luglio 2011, verificando in modo analitico i contenuti della RGE e valutandone il grado di attualità.

Il rafforzamento degli strumenti di coordinamento e di valutazione delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri dell’Unione Europea, avviato con il Six Pack, è avvenuto nel corso del 2013 con il cosiddetto Two Pack (Regolamenti UE n.472 e 473), che incide anche sul ciclo di programmazione economico finanziaria nazionale. Infatti, è introdotto un nuovo processo di valutazione dei progetti di bilancio nazionali, prevedendo un calendario comune secondo il quale i Paesi dell’Area Euro inviano alla Commissione Europea, entro il 15 ottobre di ciascun anno, un Documento Programmatico di Bilancio (DPB) che contiene l’aggiornamento delle stime indicate nel precedente Programma di Stabilità (PdS). Il documento tiene conto delle revisioni dei dati di consuntivo apportate dall’ISTAT, spiega la motivazione di eventuali differenze rispetto alle stime del PdS presentato nel mese di aprile, illustra i provvedimenti della manovra di finanza pubblica proposta dal Governo per il conseguimento degli obiettivi programmatici e l’impatto sui conti pubblici e sulla crescita economica. Entro il 30 novembre, la Commissione Europea adotta e presenta all’Eurogruppo, un parere sui DPB in cui è valutata la conformità dei programmi di bilancio alle raccomandazioni formulate nell’ambito del Semestre Europeo, nonché la congruità della manovra rispetto agli obiettivi programmatici indicati dallo Stato membro.
 

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